La storia recente dei diritti dei malati oncologici ha compiuto un percorso che è sembrato, negli ultimi anni, irreversibilmente virtuoso.

La Legge 30 del 2003 (Legge Biagi)


Il cambiamento di approccio nel delicato settore dei diritti dei malati oncologici ha una simbolica data d’inizio: è il 2003 quando, per la prima volta, all’interno della Legge 30 (meglio nota come Legge Biagi) viene inserita una norma che, per la prima volta in Italia e in Europa, prevede la possibilità, per tutti i malati di cancro che lavorano nel settore privato, di chiedere e ottenere la temporanea trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno in un rapporto a tempo parziale, per poi tornare all’orario completo una volta superata la fase critica della malattia. La norma segna un primo, importante passo verso politiche di inclusione lavorativa e di sostegno nella fase acuta della malattia, ribaltando il tradizionale concetto di mero assistenzialismo che avviava al pensionamento anticipato per invalidità.

Un ulteriore passo in avanti, da questo punto di vista, arriva nel 2008, quando tale diritto è esteso anche a tutti i lavoratori del pubblico impiego, equiparando così tutte le persone che si trovano ad affrontare il cancro, e dando a tutte maggiori possibilità di conservare quella normalità che favorisce il recupero. Sempre nel 2008 il diritto al part time (ma solo come titolo preferenziale rispetto ad altri lavoratori) viene esteso anche ai familiari o conviventi che assistono il malato.

L’Invalidità per handicap in situazione di gravità


Nel 2006 un’altra tappa importante: il Parlamento approva una norma (inserita nella legge 80 di conversione del D.L. n.4 del 16 gennaio 2006) che stabilisce che l’accertamento dello stato di handicap in situazione di gravità e dell’invalidità civile (condizioni normalmente riconosciute al malati di tumore in fase acuta) debba avvenire entro 15 giorni dalla domanda presentata presso la ASL territorialmente competente e non, come di fatto avveniva prima, dopo il trascorrere di molti mesi (o addirittura anni), con tempi inaccettabili per le esigenze del malato. In precedenza, la concessione dello stato di handicap arrivava spesso quando non ce n’era più bisogno perché la malattia era stata stabilizzata: per questo la norma è stata salutata come un significativo passo in avanti. La legge prevede inoltre che l’accertamento da parte della commissione di prima istanza sia immediatamente efficace, senza che il malato debba attendere, come prima, la delibera di secondo grado della commissione medica periferica. Al riconoscimento dello stato di invalidità consegue il diritto ad un assegno mensile che, se inviato in ritardo, può causare un notevole disagio anche se giunge maggiorato degli interessi legali, mentre l’accertamento dello stato di handicap grave dà diritto alla fruizione di permessi retribuiti (tre giorni al mese), per assentarsi dal lavoro, validi per il malato ma anche per un familiare; permessi che, se non fruiti nel mese di competenza, non sono recuperabili successivamente.

Il congedo del caregiver


Nel 2007 una sentenza della Corte Costituzionale estende al coniuge il diritto ad usufruire del congedo biennale retribuito dal lavoro per assistere il congiunto in stato di handicap grave, congedo che può essere utilizzato in modo continuativo o frazionato. Fino a quel momento, tale diritto spettava soltanto ai genitori o, in caso di malattia di questi, a un fratello o a una sorella convivente, con evidenti distorsioni, soprattutto se si considera che i malati sono spesso anziani, senza genitori, e che non necessariamente hanno parenti o, se li hanno, questi non sono per forza conviventi. La sentenza (dell’8 maggio del 2007) ha dichiarato incostituzionale tale limitazione, e deciso appunto che il coniuge convivente ha un diritto prioritario rispetto agli altri congiunti della persona malata. Nello stesso periodo, un provvedimento preso dal’Inps ha posto fine a un’altra assurdità della materia. L’ente, infatti, riconosceva il diritto del familiare lavoratore del malato di fruire di permessi retribuiti di tre giorni al fine di assistere il congiunto, ma condizionava la concessione di tale diritto all’assenza, nell’ambito della famiglia, di una persona non lavoratrice, che avrebbe potuto accompagnare il paziente. Ciò creava situazioni di grave disagio, soprattutto tra gli anziani, costretti spesso ad assistere i coniugi pur non essendo in perfette condizioni di salute e magari avendo a disposizione un figlio giovane e sano, ma lavoratore. Le conseguenze ricadevano sulla persona malata, perché, di fatto, le era negata la libertà di scegliere la persona da cui farsi assistere.

I fannulloni


L’emanazione del decreto legge 112/2008 (convertito in legge 133/2008) sulle assenze per malattia ha riportato alla ribalta una questione che già prima della stretta era sentita come gravemente penalizzante dai malati, e che ora rischia di diventare un vero e proprio accanimento nei loro confronti. Le nuove disposizioni impongono infatti ai dipendenti pubblici l’assoluta reperibilità negli orari indicati (dalle 8 alle 13 e dalle 14 alle 20) per consentire le cosiddette visite fiscali di controllo. Ciò comporta una sorta di detenzione domiciliare per malati che invece, come dimostrato da numerosi studi, devono il più possibile uscire, avere una vita sociale, compiere attività fisica e fare tutto ciò che consente loro di mantenere una certa normalità e di allontanare ansia e depressione, deleteri ai fini della guarigione. Vi sono poi altri aspetti pratici, altrettanto cruciali. La nuova normativa, infatti, porta a una vera e propria discriminazione tra lavoratori pubblici e privati malati di cancro: i primi sono praticamente costretti agli arresti domiciliari, i secondi possono permettersi di uscire e distrarsi per dimenticare anche solo per poche ore la malattia poiché per loro la reperibilità va dalle 10 alle 12 e dalle 17 alle 19. Le nuove fasce rendono poi talvolta impossibile lo svolgersi della vita quotidiana, con conseguente aumento della necessità di assistenza da parte dei familiari del malato, mentre non è previsto un aumento dell’assistenza pubblica. Per lo stesso motivo, anche il diritto alla salute può essere gravemente compromesso, perché visite e terapie possono ricadere nella fasce di reperibilità con la conseguenza che l’assenza va in ogni caso giustificata, e questo comporta un aggravio di adempimenti burocratici che grava ulteriormente sui malati, perché la mancanza di giustificazione può essere sanzionata con la perdita parziale o totale della retribuzione e, nei casi più gravi e reiterati, con il licenziamento. Resta, per ora, come unica via d’uscita, il principio secondo cui la valutazione del medico legale deve basarsi sul principio di ragionevolezza, ma si tratta di una valutazione discrezionale del medico, poiché non vi sono circolari chiare ed esplicative sul punto.

Presidenza del Consiglio dei ministri DFP 0020286 del 30/04/09
Con le Circolari n. 7 e 8 del 2008 sono tate date le prime indicazioni applicative in relazione alle disposiziOni del decreto legge n. 112 del 2008, recante "Disposizioni urgenti per lo sviiluppo economico, la sempllfìcazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria", convertito.con modificazioni, in legge n. 133/2008.

La materia riveste particolare rilevanza e delicatezza ed ha dato luogo alla sottoposizione a questo Dipartimento di numerosi quesiti relativi, in particolare, all'applicazione della disciplina legale sulle fasce di reperibilità in caso di malattia, specie in presenza di patologie gravi che richiedano terapie salvavita, anche di lunga durata.
Al riguardo, deve premettersi che la ratio della normativa è incentrata sulla necessità di mettere a disposizione della pubblica amministrazione strumenti atti a rendere più efficaci e diffusi i controlli sulle assenze dal servizio del personale causate da malattia, disincentivando, allo stesso tempo, il fenomeno delle frequenti assenze dal servizio non giustificate dalla presenza di patologie che non consentano lo svolgimento delle proprie incombenze lavorative.

Di contro, è interesse precipuo del legislatore e della pubblica amministrazione quello di favorire il recupero ed il reinserimento dei lavoratori colpiti da malattie, specie se gravi e di ridurre al minimo la necessità di rimanere fuori dal ciclo produttivo durante il periodo di cura della patologia.
Pertanto, oltre a fornire Ulteriori precisazioni in relazione all'applicazione dell'art. 71 della legge n. 133/2008, al fine di meglio indirizzare le pubbliche amministrazìoni nell'attività di controllo delle assenze e nell'applicazione della disciplina legale sulle fasce di reperibilità - si ritiene opportuno richiamare l'attenzione delle Amministrazioni su istituti quali il tempo paziale ed il telelavoro che possono consentire al dipendente di prestare la propria attività lavorativa anche nel corso dei periodi di cura, in particolare in presenta di patologie gravi che richiedano terapie salvavita anche di lunga durata.

1. Fasce di reperibilità

L'art. 71 del d.l. 112/2008 ha disposto, per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nuove fasce orarie di reperibilità: il comma 3 prevede, infatti, l'obbligo per il lavoratore malato di essere reperibile presso il proprio domicilio, o altro indirizzo preventivamente indicato, nella fascia oraria dalle 8 alle 20, con esclusione del solo periodo dalle 13 alle 14.
La disposizione si applica a tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, a prescindere dalla patologia da cui sono affetti. Infatti, la norma, che non è derogabile da contratti o accordi collettivi, non fa riferimento ad un eventuale diverso trattamento previsto per patologie croniche o invalidanti o per chi è sottoposto a terapie salvavita, quali, ad esempio, le terapie per la cura delle malattie oncologiche.
Al riguardo, già con la Circolare n. 8/2008 era stata richiamata l'attenzione sulla opportunità di non gravare eccessivamente l'Amministrazione dì adempimenti relativi alle visite fiscali nel caso in cui l'assenza, preventivamente comunicata dal dipendertte, sia dovuta all'effettuazione di visite specialistiche, cure o esami diagnostici. Infatti, il medesimo comma 3 dell'art. 71, nel fare riferimento alle "esigenze funzionali e organizzative", consente all'Amministrazione di terrere conto, di volta in volta, delle specifiche circostanze, valutando, altresì, l'effettiva utilità della vìsita di controllo al fine dell'accertamento della patologia del dipendente.
Alle medesime "esigenze funzionali e organizzative" l'Amministrazione potrà, inoltre, fare riferimento per compiere specifiche valutazioni circa la necessità di procedere all' accertamento dello stato di malattia per mezzo della visita del medico fiscale nei casi in cui ìl singolo episodio morboso si inserisca in un Unico ciclo di trattamento per la cura di patologie gravi quali quelle oncologiche, a condizione che la patologia del dipendente sia stata inizialmente accertata dall'AmminisÌrazione (ovvero risulti certificata da una struttura pubblica ospedaliera, ASL o struttura convenzionata) e che il ciclo di cura medesimo sia stato prescritto dai medesimi soggetti sopra richiamati.
Resta fermo il fatto che, ove quanto è stato oggetto dell'iniziale accertamento fiscale riferito sia alla patologia, sia ai trattamenti prescritti per la cura della medesima, dovesse essere modificato da prescrizioni mediche successive, l'Amministrazione deve procedere alla richiesta della visita del medico fiscale diretta a compiere l'accertamento sulla nuova situazione.

2. Utilizzo di modalità flessibili di lavoro: part time e telelavoto
Come sopra evidenziato, è interesse della pubblica amministrazione quello di favorire il più rapido e soddisfacente reinserirnento dei lavoratori colpiti da malattie, specie se gravi, riducendo il più possibile la necessità di rimanere fuori dal ciclo produttivo durante il periodo di cura della patologia.
Al riguardo, l'art. 12 bis del d.lgs. n. 61 del 2000, come modificato dalla legge finanziaria per il 2008 (legge n. 247/2007, art. 1, comma 44), ha sancito a favore dei dipendenti colpiti da patologie oncologiche (per i quali residui, anche a causa degli effetti invalidanti di terapie salvavita, una ridotta capacità lavorativa, da accertarsi da una commissione medica istituita presso l'azienda USL territorialmente competente), il diritto alla trasformazione, a richiesta, del rapporto di lavoro da tempo pieno in tempo parziale, ed il diritto alla eventuale, successiva riconversione a tempo pieno.
La disposizione, in quanto lex specialis approvata in favore di una specifica categoria di soggetti, deve ritenersi ancora vigente anche a fronte della successiva entrata in vigore dell'art. 73 del d.l. n. 112 del 2008, che ha innovato il regime della trasformazione da tempo Pieno a tempo parziale dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni.
Ai sensi del medesimo art. 12 bis, commi 2 e 3, è accordata, inoltre, una priorità rispetto agli altri lavoratori ad ottenere la trasformazione del rapporto da tempo pieno a tempo parziale per i dipendenti che assistono i malati oncologici o soggetti riconosciuti inabili al lavoro (comma 2) e pèr i genitori di figli conviventi di età minore di tredici anni o portatori dì handicap (comma 3). Per queste ultime ipotesi la precedenza opera in base al nuovo regime del part-time risultante dalle innovazioni 'apportate dal citato art. 73.
Si sottolinea l'importanza di un più esteso utilizzo di modalità flessibili di gestione, del rapporto atte a favorire la prestazione lavorativa anche nel corso dei periodi di malattia e di cura, e a diminuire l'esigenza di fruite dei congedi da parte dei lavoratori, incentivandone il piu rapido e sostenibile ritorno all'attività produttiva.
A tale riguardo, si rìchiama l'attenzione delle Amministrazioni, oltre che sulla ricordata disciplina speciale del par time, sulla necessità che gli enti assumano concrete iniziative per l'avvio o l'estensione dei progetti di telelavoro, in applicazione della disciplina prevista dall'Accordo quadro del 23 marzo 2000 e dai CCNL dei diversi comparti.
Anche tale modalità di lavoro, infatti, appare idonea a favorire la più estesa partecipazione all'attività dei dipendenti affetti da gravi patologie che richiedano terapie salvavita, specie se di lunga durata e ripetute nel tempo.
Il Ministro per la Pubblica Amministrazione e l'Innovazione - Renato Brunetta